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Approfondimenti. Il funzionario pubblico e la “paura della firma”
Il fenomeno della “paura della firma” è un comportamento diffuso tra i funzionari pubblici che, temendo ripercussioni legate alla sottoscrizione di un certo atto, ritardano la decisione finale, o, in altri casi, non la assumono affatto.
L’art. 1, comma 1, della Legge n. 20 del 14/01/1994 stabilisce che la responsabilità del dipendente pubblico che cagiona un danno all’Erario, ossia la responsabilità contabile, “è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave”.
Il Legislatore, forse per combattere la predetta “paura della firma”, con l’art. 21 comma 2 della L. n. 120 dell’11/09/2020, di conversione del Decreto Legge n. 76 del 16/07/2020 (c.d. “Decreto Semplificazioni”) ha previsto, in via temporanea (“Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del Decreto, cioè dal 17 luglio 2020, fino al 30 giugno 2023”), che la responsabilità contabile dei funzionari pubblici sia limitata, nelle ipotesi di condotte commissive, ai soli fatti compiuti con dolo (mentre per i danni cagionati da omissione o inerzia dei funzionari pubblici la responsabilità rimane estesa anche alla colpa grave).
Dunque, nell’ipotesi di condotte commissive, la responsabilità erariale è limitata – temporaneamente – ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta.
Lo stesso art. 21 comma 2 della L. n. 120/2020 inserisce poi in via definitiva, nell’art. 1 comma 1 della Legge n. 20 del 14/01/1994, la previsione che “La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”.
Il Decreto Semplificazioni, così novellando la responsabilità contabile del pubblico dipendente, ha inteso prevedere, in capo ai funzionari pubblici, maggiore rischio di incorrere in responsabilità in caso di condotte omissive o inerti (c.d. “burocrazia difensiva”) rispetto alla tenuta di una condotta commissiva (per la quale la responsabilità viene limitata al dolo), cercando, in questo modo, di alleggerire il peso della “firma”.
Tale scelta legislativa suscita però molte perplessità.
In primo luogo il Procuratore regionale presso la Corte dei conti del Veneto, Dott. Paolo Evangelista, nel suo intervento in sede di augurazione dell’anno giudiziario 2021, ha sottolineato che tale scelta “comporterà, a lungo termine, il rischio concreto di un complessivo abbassamento della soglia di “attenzione amministrativa” per una gestione oculata delle risorse pubbliche” e ciò “risulta ancora più preoccupante in vista delle ingenti risorse rese disponibili dal PNRR”.
In secondo luogo, continua Evangelista, “Suscita non pochi dubbi la considerazione che, alla base della scelta del legislatore, vi sia il convincimento che il timore di incorrere nella responsabilità amministrativo – contabile determinerebbe la c.d. “paralisi della firma “dei funzionari e dirigenti pubblici, inducendoli a condotte dilatorie ed ostative al valore del “fare” ovvero al perseguimento dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’agire pubblico””.
In terzo ed ultimo luogo “non si possono non sottolineare le forti preoccupazioni, esternate dalla Corte dei conti già nel corso dell’audizione sul Disegno di legge di conversione del DL Semplificazioni, che il venir meno del deterrente rappresentato dalla responsabilità erariale potrebbe dare luogo ad atti più disinvolti, con rischi per la stessa legittimità degli atti e delle procedure”.
La smentita dell’ampiezza del fenomeno della “paura della firma”, secondo il Procuratore Paolo Evangelista, è sostenuta anche da dati puramente statistici. Infatti, afferma lo stesso Procuratore, “Se si esamina la giurisprudenza della Corte dei Conti si può agevolmente constatare che la casistica assolutamente prevalente riguarda danni erariali cagionati da provvedimenti illegittimi sottoscritti e/o da scelte illegittime adottate da amministratori pubblici, quindi conseguenti a condotte commissive e non omissive”.
La conclusione a cui giunge Evangelista è che le cause che ostacolano l’efficienza e l’efficacia dell’agire della P.A. hanno ben altra origine: la complessa disciplina normativa e regolamentare da applicare (in materia di appalti pubblici, ad esempio), la frammentazione e la sovrapposizione delle competenze, la farraginosità dei processi decisionali.
Dello stesso parere è anche Angelo Canale, Procuratore regionale della Corte dei conti. Nel convegno tenutosi a luglio 2021 a Madonna di Campiglio, Canale ha dichiarato che ” (…) non si tratta di paura della firma ma, piuttosto, di paura di fare a causa della giungla normativa, della scarsa preparazione e della penuria dei mezzi con cui si devono confrontare le amministrazioni pubbliche e i loro dirigenti e amministratori “.
In altra occasione Canale ha sottolineato che “Tuttavia la premessa, ossia il dare oramai per scontato che l’azione amministrativa sia bloccata per paura del processo contabile e della Corte dei conti, non è dimostrata, non è stata oggetto di alcun serio approfondimento, non è stata supportata da alcuna indagine nè da alcun dato, nè sono stati forniti esempi, anche ricavabili ex post da un’analisi delle migliaia di sentenze pronunciate dalle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, tutte accessibili nella banca dati della stessa Corte.
In verità, illustri studiosi hanno evidenziato che la “paralisi del fare”, che esiste e certamente va contrastata, è tuttavia ascrivibile in larga misura alla farraginosità delle regole, alla esondazione o ipertrofia normativa, alla tortuosità dei processi decisionali, alla impreparazione della dirigenza o almeno di parte di essa, ad una serie di concause che potremmo cumulativamente qualificare come “cattiva amministrazione”” (Intervento al Convegno “La Corte dei conti ai tempi del “Recovery Plan”: quale ruolo tra responsabilità amministrativa – contabile, semplificazioni e investimenti”, organizzato dal Centro di ricerche sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet dell’Università Luiss “Guido Carli” e della Corte dei Conti, svoltosi il 25 marzo 2021 in modalità webinar). (Lina Cardona)